Processo Administrativo Disciplinar

 

  1. Origem do Processo Administrativo Disciplinar.

 

A Constituição Federal de 1988, explicita logo em seu preâmbulo alguns dos seus anseios. Dentre eles é possível notar a “igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna”. No ensejo, o legislador utiliza a palavra supremo como forma de destacar a importância de um sistema legal equilibrado.

Com efeito, o artigo 1º, caput e inciso III, o art 5º, incisos LIII, LIV e LV, o art. 37, caput e o art. 41, §1º, II, explicitam garantias e dispõe vedações à Administração Pública em relação aos servidores a ela vinculados.

Germinam então as raízes do Processo Administrativo Disciplinar, o PAD. Vale ilustrar alguns dos artigos mencionados no parágrafo anterior:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

LIII – ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente;

LIV – ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;

LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;

Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II – mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

O Processo Administrativo Disciplinar é um instrumento de garantia dos direitos do cidadão comum e do servidor público, vinculado, como já destacado, aos princípios basilares do Direito Administrativo Constitucional, a exemplo o princípio da legalidade, da impessoalidade e da eficiência.

Por um lado é instrumento de garantia dos direitos individuais dos cidadãos em geral porque a Administração Pública tem como fim precípuo de seu funcionamento eficiente o interesse público, ou seja, “o interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem.

Por outro lado, é instrumento de garantia dos direitos do servidor público em decorrência da própria supremacia do interesse público, que em seu bojo assegura direitos individuais, como o contraditório e a ampla defesa, inerentes ao Processo Administrativo Disciplinar (PAD).

A Administração Pública no ordenamento jurídico pátrio tem poder-dever de apurar infrações funcionais e aplicar as penalidades, se devidas, aos agentes públicos que eventualmente se desviarem dos objetivos de suas funções.

 

  1. Conceito de Processo Administrativo Disciplinar.

Com efeito, o Processo Administrativo Disciplinar é um instrumento para apurar a responsabilidade do servidor público, cingindo-se na conjugação ordenada de atos na busca da correta e justa aplicação do regime disciplinar.

 

Via de regra essa conjugação ordenada de atos se desdobra em duas fases principais. A primeira de apuração preliminar e a segunda de processamento do que foi apurado.

A diferença crucial entre essas fases está no fato que a primeira delas não possibilita o direito à ampla defesa, sobretudo porque apuração preliminar não é processo, ou seja, ainda não há um acusado propriamente dito, mas sim uma simples apuração de fatos, não dando aso a necessidade de se defesa. Referidas fases serão oportunamente esmiuçadas nos próximos tópicos.

Importante frisar, entretanto, que a depender da penalidade aplicada, dispensa-se a realização do processo administrativo e até mesmo da sindicância (ou apuração preliminar), como se observa por exemplo da leitura do art. 271 da Lei Estadual de São Paulo 10.261/68 (Estatuto dos Funcionários Públicos Civis do Estado):

Artigo 271 – No caso dos artigos 253 e 254, poder-se-á aplicar a pena pela verdade sabida, salvo se, pelas circunstâncias da falta, fôr conveniente instaurar-se sindicância ou processo.

 

Nesses casos, normalmente as sanções a serem aplicadas não são de extrema gravidade, cingindo-se, por exemplo, na penalidade de repreensão, garantindo-se, por outro lado o direito de recurso conforme será abordado em tópico específico, fato que garante a devida atenção à ampla defesa.

 

 

  1. Previsão legal específica.

Como já foram fixadas as raízes do direito de defesa (contraditório e ampla defesa), que se coaduna neste caso no Processo Administrativo Disciplinar (PAD), faz-se mister destacar que muitas vezes o procedimento utilizado para dar cabo a isso vem expresso em legislações esparsas, ou seja, cada tipo de servidor público se submeterá a uma legislação específica no processamento de seu caso.

Outrossim, de modo geral todos terão o direito de se defender das imputações que lhes são feitas, independente do momento, uma vez que o contrário irá gerar a nulidade do ato administrativo que culmina em determinada sanção.

Os Servidores Públicos do Estado de São Paulo, por exemplo, estão sujeitos à Lei Estadual 10.261/68 (Estatuto dos Funcionários Públicos Civis do Estado), que a partir do seu Título VI passa a dispor sobre os deveres, proibições e responsabilidades do funcionário, bem como sobre as penalidades e sobre o Processo Administrativo (PAD). Já os servidores da União, das autarquias e das fundações públicas federais estão sujeitos à forma de Processo Administrativo Disciplinar (PAD) disciplinado pela Lei 8.112/90.

Existem também, por exemplo, processos administrativos disciplinados por Leis Orgânicas de Municípios para apurar e processar fatos relativos a seus servidores; Processos no âmbito de autarquias para apurar fatos e aplicar sansões não só de seus servidores, mas também de particulares credenciados, entre outros exemplos.

 

  1. Obrigatoriedade da Apuração de fatos por parte da Administração Pública.

Conforme já mencionado mais acima, a Administração Pública possui o chamado poder-dever de agir. Isso porque o agente público deverá fazer o que a lei manda, nem a mais, nem a menos. É que os poderes administrativos são irrenunciáveis e a omissão do agente público em situações que demandam sua ação, podem refletir em na sua própria responsabilidade não só administrativa, mas cível e criminal.

Diferentemente do que acontece no processo levado a cabo pelo Poder Judiciário, que é inerte, só agindo quando provocado, o processo administrativo rege-se pelo princípio da oficialidade. Segundo este princípio a instauração e a impulsão do processo se dão de ofício, não precisando a Administração vincular-se a uma provocação.

E do contrário não poderia ser, neste mesmo sentido pode-se mencionar que o Direito Administrativo tem como um de seus princípios a Autotutela, que permite à Administração Pública, por exemplo, revogar seus próprios atos, nos anseios de remontar um sistema dinâmico e eficaz em observância ao interesse público.

Vejamos um julgado do Ministro Luiz Fux, à época do STJ, capaz de ilustrar o exposto, com nossos grifos:

RECURSO ESPECIAL. DIREITO URBANÍSTICO. LOTEAMENTO IRREGULAR. MUNICÍPIO. PODER-DEVER DE REGULARIZAÇÃO. 1. O art. 40 da lei 6.766/79 deve ser aplicado e interpretado à luz da Constituição Federal e da Carta Estadual. 2. A Municipalidade tem o dever e não a faculdade de regularizar o uso, no parcelamento e na ocupação do solo, para assegurar o respeito aos padrões urbanísticos e o bem-estar da população. 3. As administrações municipais possuem mecanismos de autotutela, podendo obstar a implantação imoderada de loteamentos clandestinos e irregulares, sem necessitarem recorrer a ordens judiciais para coibir os abusos decorrentes da especulação imobiliária por todo o País, encerrando uma verdadeira contraditio in terminis a Municipalidade opor-se a regularizar situações de fato já consolidadas. 4. (.). 5. O Município tem o poder-dever de agir para que o loteamento urbano irregular passe a atender o regulamento específico para a sua constituição. 6. Se ao Município é imposta, ex lege, a obrigação de fazer, procede a pretensão deduzida na ação civil pública, cujo escopo é exatamente a imputação do facere, às expensas do violador da norma urbanístico-ambiental. 5. Recurso especial provido. (REsp 448216/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, 1ª Turma do STJ. DJ 17/11/2003 p. 204)

Não se trata, portanto, de qualquer tipo de perseguição como muitas vezes pode ser subentendido e sim de dever irrenunciável do agente responsável apurar fatos para que o sistema se mantenha funcionando sempre de forma eficiente para garantia do interesse da sociedade nas atividades exercidas pela Administração Pública.

 

  1. Fases para apuração de fatos: Apuração Preliminar e Processo Administrativo Disciplinar.

Os fatos ocorridos no seio da Administração Pública podem ensejar diferentes tipos de sanção, após o devido processamento, salvas exceções, conforme visto no final do tópico “Conceito de Processo Administrativo Disciplinar”.

Alguns deles, normalmente os que podem escoar em uma punição mais grave, demandam a instauração direta de Processo Administrativo Disciplinar. Outros, via de regra a maioria, ensejam a instauração de Sindicância ou Apuração Preliminar para que, posteriormente, se verifique a necessidade de processar o servidor administrativamente e outros fatos demandam a realização de uma simples sindicância, dispensando-se a necessidade de processamento.

Vejamos de maneira explicita, a título de exemplo, nos artigos 269 e 270, da Lei Estadual de São Paulo 10.261/68 (Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado), o que foi dito:

Artigo 269 – Instaura-se processo administrativo ou sindicância, a fim de apurar ação ou omissão de funcionário público, puníveis disciplinarmente.

Artigo 270 – Será obrigatório o processo administrativo quando a falta disciplinar, por sua natureza, possa determinar a pena de demissão.

O objetivo da Sindicância ou Apuração Preliminar, via de regra, por exemplo quando a sanção prevista é a demissão, é coletar informações para sedimentar um conjunto de indícios robusto para eventual processamento; é meio sumário de apuração de fatos, equivalente a uma fase de investigação e não obrigatoriamente demanda a intervenção de advogado. Isso porque ainda não há um fato concreto devidamente relatado (no sentido de ser objeto de um relatório detalhado) a ser imputado em desfavor do servidor ou do administrado.

Contudo, levando em consideração que a Sindicância ou Apuração Preliminar tem a possibilidade de se desdobrar em um Processo Administrativo Disciplinar ou diretamente em uma sanção, salutar o acompanhamento e orientação jurídica estratégica desde logo.

Em outros casos, conforme dito, a sindicância faz as vezes do Processo Administrativo Disciplinar. Vejamos exemplo de dispositivo legal constante no Estatuto do Funcionário Público Civil do Estado de São Paulo:

Artigo 274 – Promove-se a sindicância:

I – como preliminar do processo, nos temos do parágrafo único do artigo 270; e

II – quando não fôr obrigatória a instalação do processo administrativo.

Trespassada a fase da Apuração Preliminar ou Sindicância nos casos que ela serve de via prévia, se não for o caso de “arquivamento”, será instaurado o Processo Administrativo Disciplinar (PAD).

A partir de então o processado deverá, obrigatoriamente, ser intimado dos atos processuais, eis que esse é o momento adequado para, nos termos da Lei, realizar a junção de todas as alegações de defesa e produção de todas as provas necessárias, inclusive a participação em audiência, para se eximir da imputação.

Neste ponto, é de extrema importância a constituição de advogado especializado para costurar todos os trâmites para estancar a acusação. Sobretudo porque muitas das sanções podem gerar danos graves na vida do processado como a demissão.

Por fim, é importante frisar que a realização de apuração preliminar e eventual instauração do Processo Administrativo (ou Inquérito, como denominado em algumas legislações esparsas), estão longe de refletir automaticamente na sanção/condenação do processado. Esse trâmite ocorre exatamente nos anseios de evitar qualquer tipo de ingerência, aconchegando o direito de ampla defesa.

O prazo prescricional para a Administração Pública promover a sanção dos atos através do instrumento adequado varia de acordo com as normas e tipo da penalidade, devendo um profissional ser consultado para apurar.

 

  1. Das decisões e dos recursos.

No que tange às decisões da Administração Pública, um dos pontos mais importantes de se destacar é que todas elas devem ser devidamente fundamentadas, ou seja, o parecer final sobre o tema deve demonstrar sua razão, conectando-se de forma sensata a todas as provas que foram produzidas.

Finda a instrução do processo administrativo, caso o processado seja sancionado/condenado, ainda é assegurado a ele o direito de recorrer em sede administrativa e o caso será remetido para que a instância hierarquicamente superior reexamine a matéria, ratificando ou retificando a decisão anterior.

Existe ainda em alguns casos, depois de esgotados os recursos administrativos e passado determinado tempo, a possibilidade de revisão. Para tanto, deverão ser apresentados fatos novos que influenciem e demonstrem de forma cabal que o julgado se deu de forma equivocada.

 

  1. Possibilidade de levar as decisões da Administração Pública ao conhecimento do Poder Judiciário.

Toda decisão da Administração Pública que apresente vício de legalidade é passível de controle judicial. A análise sobre a existência de ilegalidade deverá ser realizada caso a caso pelo profissional responsável e não é objeto deste trabalho, cujo o objetivo é de gizar resumidamente o Processo Administrativo Disciplinar, dando ênfase no direito de defesa.

Isso ocorre porque as esferas administrativa e judicial são distintas. Significa dizer, de forma ilustrativa, que caso um Processo Administrativo esteja tramitando, é possível impugnar as decisões que são proferidas no seu curso, perante o Poder Judiciário, caso eivadas de ilegalidade.

As decisões judiciais se sobrepõem às decisões proferidas no âmbito da Administração Pública! É possível, portanto, anular uma sanção administrativa, caso existam elementos jurídicos robustos para isso.

Assim, além do sujeito que sofre Processo Administrativo Disciplinar ter a possibilidade de se defender nesta esfera, poderá, eventualmente, levar o assunto para que passe pelo crivo do Poder Judiciário.

As ferramentas judiciais mais conhecidas para isso são o Mandado de Segurança e a Ação Ordinária para anular ato administrativo ilegal.

Nota-se, portanto, que existe uma gama de opções para assegurar o direito de defesa da pessoa a quem é imputado determinado fato passível de sanção.

 

  1. Possibilidade de punição em âmbito civil e criminal em decorrência do ato praticado perante a Administração Pública.

 

Cabe anotar por fim, que os atos praticados e sancionados no âmbito administrativo também podem caracterizar delitos previstos na legislação criminal, como é o caso do peculato, que pode gerar a demissão do servidor mediante Processo Administrativo Disciplinar, bem como é punível nos termos do art. 312 do Código Penal.

Além disso o fato também pode ser objeto de demandas de natureza Cível, não só de cunho indenizatório, mas também e não se limitando, àquelas responsáveis por tutelar direitos coletivos e difusos, improbidade administrativa, entre outros.

 

  1. Conclusão.

 

Conclui-se que o Processo Administrativo Disciplinar, possui suas raízes fixadas na Constituição Federal de 1988, sendo também esmiuçado em diversas legislações esparsas.

É instrumento de garantia da eficiência na prestação dos serviços públicos, agasalhando o interesse público e assegurando ao servidor o direito de se defender amplamente de quaisquer imputações que lhes sejam feitas.

Todas as decisões proferidas pela Administração Pública devem ser fundamentadas e serão sujeitas a recurso do interessado. Além disso as decisões proferidas em âmbito administrativo estão sujeitas ao crivo do Poder Judiciário, caso eivadas de ilegalidade.

Ademais, os atos apurados em sede de Processo Administrativo, também pode caracterizar delitos de natureza criminal ou desencadearem em processos de natureza cível.

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